Chefredaktøren anbefaler: Pres på rigsfællesskabet
Den nye sikkerhedspolitiske situation i Arktis udfordrer en fælles grønlandsk-dansk stemme. Stormagternes rivalisering i Arktis lægger pres på rigsfællesskabets indretning mellem Danmark og Grønland samt internt i Selvstyret. Det viser ikke mindst sagen om den ”hjælpepakke”, som USA har udstyret sit nye konsulat i Nuuk med.
De ændrede stormagtsdynamikker i Arktis resulterer i, at flere og flere forhold har en sikkerhedspolitisk dimension: mineprojekter, infrastruktur, selv handelspolitik. Men kompetencefordelingen mellem Grønland og Danmark forbliver uklar, selvom rigsfællesskabet rummer en række formaliserede procedurer for, hvordan man kan og skal gebærde sig i udenrigs- og sikkerhedspolitiske sager, som involverer begge parter.
Rammerne sættes primært af Grundloven, Selvstyreloven, love om parlamentarisk praksis i både Folketing og Inatsisartut samt Itilleq-erklæringen om inddragelse af Grønland i udenrigspolitikken og Igaliku-aftalen, der opdaterer betingelserne for amerikansk aktivitet i Grønland. I praksis bliver disse procedurer udfordret af både uklare eller utidssvarende parlamentariske normer samt af praktiske problemer, der påvirker eller forhindrer kommunikationen mellem de to parter.
Hvem kigger udenrigspolitikken i kortene
Grundloven sikrer Folketinget, at regeringen ”rådfører sig med” et udvalg af parlamentarikere gennem Udenrigspolitisk Nævn (UPN), inden det træffer beslutninger af ”større udenrigspolitisk rækkevidde”.
Grønland har på samme måde et parlament (Inatsisartut), der lovgiver, og en regering (Naalakkersuisut), der har til opgave at udøve magt indenfor lovens rammer. Derudover har parlamentet til opgave at kontrollere den udøvende magt.
Da det ikke giver mening at detaillovgive om, hvordan andre lande opfører sig, har regeringer generelt væsentligt mere spillerum i udenrigspolitikken, og parlamentskontrollen har andre former end for indenrigspolitikken. Men den rolle, grønlandsk lovgivning beskriver for Inatsisartuts Udenrigs- og sikkerhedspolitiske Udvalg (USPU), er væsentligt løsere end Udenrigspolitisk Nævns rolle.
Faktisk forpligter loven slet ikke Naalakkersuisut til at inddrage udvalget; det er udvalget der sidder med hele forpligtelsen til at tage initiativer:
”USPU har til opgave at behandle udenrigs- og sikkerhedspolitiske forhold og at fremsætte de spørgsmål og bemærkninger, som disse forhold giver anledning til”. Udvalget arbejder under en tilsvarende skærpet fortrolighed som Nævnet, men har altså ikke den samme lovsikrede ret til inddragelse.
Når grønlandske folketingsmedlemmer spørger til inddragelsen af parlamentarikerne i Nuuk, forklarer den danske udenrigsminister, at det ”er op til Grønland selv at fastlægge, hvordan og i hvilken udstrækning Naalakkersuisut inddrager Inatsisartut, herunder Inatsisartuts Udenrigs- og Sikkerhedspolitiske Udvalg” men tilføjer:
”Der er efter gensidig forståelse mellem den danske regering og Naalakkersuisut etableret en fast praksis om, at forelæggelse af sager af særlig betydning for Grønland sker samtidigt i Det Udenrigspolitiske Nævn og Inatsisartuts Udenrigs- og Sikkerhedspolitiske Udvalg”.
Denne ulighed mellem UPN og USPU skaber en skævhed i, hvor informerede henholdsvis folketingsmedlemmer og inatsisartutmedlemmer er. Som regel er UPN bedst informeret, men en undtagelse var forløbet omkring den såkaldte ”hjælpepakke”, som USA havde sat sammen i foråret 2020 i forbindelse med at man åbnede sit konsulat i Nuuk. Her udgik initiativet fra Naalakkersuisut, og rollerne var byttet rundt. Ofte oplever Inatsisartutmedlemmerne ikke, at den 'faste praksis' om ’samtidighed’ bliver fulgt til dørs. Det er ofte sket, at USPU-medlemmer har beklaget sig over at høre om afgørende og vigtige udenrigs- og sikkerhedspolitiske udviklinger gennem pressen, inden de er blevet informeret i udvalget. Men denne gang var det UPN, der følte sig bagud.
Tiden er løbet fra systemet
Manglen på sikret infrastruktur udgør en reel strukturel og teknologisk udfordring for at skabe samtidighed. Konkret er der ikke sikre mødelokaler og kommunikationskanaler til rådighed. Hverken i Naalakkersuisuts eller Inatsisartuts bygninger finder man PET-godkendte rum, der kan huse møder under skærpet fortrolighed, hvor også informationer kan tilsendes og behandles sikkert.
Sikre lokaler har man hidtil kun kunnet finde i Arktisk Kommandos bygning i Nuuk, og et stigende antal sikkerhedsgodkendte, grønlandske embedsfolk har adgang til dem. Her kan man nedhente materialer som for eksempel orienteringer fra den danske regering, der enten kun er tiltænkt Naalakkersuisut, eller som skal læses op for USPU. De teknologiske begrænsninger på, hvilke informationer, der sikkert kan videregives, slår dobbelt igennem på parlamentarisk niveau, da det i Inatsisartut er kutyme, at udvalgsmøder finder sted telefonisk. Parlamentarikerne møder nemlig kun hinanden få gange om året, og for at arbejdet i Inatsisartut ikke skal gå helt i stå, afholder man udvalgsmøder med deltagelse af medlemmer, som opholder sig uden for Nuuk, over telefon eller online.
Men ’samtidighedsprincippet’ møder mere grundlæggende udfordringer i disse år. I den grønlandske beskrivelse af ’samtidighedsprincippet’ hedder det, at ”orienteringer til Folketingets Udenrigspolitiske Nævn om forhold af betydning for Grønland formidles til Naalakkersuisut, således at der i størst muligt omfang kan ske samtidig orientering af Udenrigs- og Sikkerhedspolitisk Udvalg”.
Der er her to separate udfordringer på spil:
For det første bygger princippet på, at Folketinget og Inatsisartut er to adskilte, men parallelle, parlamentariske systemer: Regeringen er direkte ansvarlig for at inddrage UPN, mens Naalakkersuisut er ansvarlig for at inddrage USPU. Proceduren indebærer dermed, at regeringen sender orienteringer til Naalakkersuisut, som Naalakkersuisut derefter læser op for USPU. I praksis kan Naalakkersuisutmedlemmer altså være nødsagede til at læse dokumenter op, de indholdsmæssigt er uenige i.
For det andet er det klart, at de indarbejdede arbejdsgange er udtænkt på et tidspunkt, hvor initiativ og information altid udgik fra København. Hele formålet med samtidighedsproceduren var at imødekomme Grønlands behov for indsigt i sikkerhedspolitikken.
Men udviklingen er løbet fra de kommunikationsprocedurer, som bygger på disse to forudsætninger. Det blev klart i forbindelse med offentliggørelsen af den førnævnte ”hjælpepakke”.
Hjælpepakken, der kom som en dansk overraskelse
Hele rationalet bag, at USA har åbnet et konsulat i Nuuk, er, at man gerne vil sikre sig at være Grønlands 'næstbedste ven'. Man vil gerne være den foretrukne samarbejdspartner, hvis Danmark en dag ryger ud af billedet. I hvert fald vil man gerne stå foran Kina i køen. Konsulatet er derfor blevet udstyret med en pakke på i alt omkring 83 millioner kroner til civile projekter i Grønland i form af konsulentydelser udført af amerikanske eksperter. Snarere end en gave til fri afbenyttelse er der altså tale om et tilbud til Grønland om bestemte amerikanske ydelser. Men for at sikre, at pakken rummede elementer, der var relevante og acceptable, gik en længere afklarings- og forhandlingsfase forud. Man endte med en række elementer: fra teknisk bistand til mineralefterforskning over udvikling af bæredygtig turisme til udsendte engelsklærere. Forhandlingsproces fandt primært sted mellem Grønland og USA og kun med indirekte dansk involvering.
Umiddelbart forekommer indholdet af pakken at falde indenfor rammerne af Igaliku-aftalen og Selvstyrelovens formuleringer om, at ”Grønlands landsstyre kan med fremmede stater og mellemfolkelige organisationer forhandle og indgå̊ folkeretlige aftaler, herunder forvaltningsaftaler, som fuldt ud angår overtagne sagsområder”. Igaliku-aftalen fra 2004 gav USA ret til at opgradere sin radar i Thule til brug af missilforsvar, og beskrev en ambition om et tættere økonomisk og teknisk samarbejde mellem Grønland og USA.
Men Igaliku-aftalen indebærer også, at de involverede parter ”uden unødig forsinkelse konsulterer hinanden om ethvert spørgsmål, som en af parterne måtte rejse om forhold vedrørende den amerikanske militære tilstedeværelse i Grønland og omfattet af Forsvarsaftalen og af nærværende aftale”. Og Selvstyreloven forskriver, at "Naalakkersuisut underretter regeringen om påtænkte forhandlinger, inden disse påbegyndes, og om forløbet af forhandlingerne, inden folkeretlige aftaler indgås". Grønlands regering orienterede således Danmark om indgåelsen af aftalen om ”hjælpepakken”. Den danske udenrigsminister orienterede derefter UPN skriftligt - og ikke mundtligt - og i hvert fald ikke samtidigt.
Flere danske parlamentarikere virkede både overraskede og duperede over pakkens eksistens, da de hørte om den i pressen. Måske var det den amerikanske ambassadør Carla Sands, der kortsluttede modtagelsen af aftalen ved at omtale ”hjælpepakken” og dens indhold i den danske presse, inden den grønlandske regering fik mulighed for selv at offentliggøre aftalen. I sin lancering og efterfølgende interviews valgte ambassadøren at indramme den amerikanske prioritering i en krigerisk karakteristik af kinesiske og russiske arktisambitioner fremfor en bureaukratisk opfølgning på gamle forpligtelser. Denne kontekst bidrog formentlig til at bringe de danske folketingspolitikere i alarmberedskab.
Ikke muligt at tale med én stemme
Alle disse praktiske problemer og uklare eller utidssvarende parlamentariske normer tilføjer forvirring til håndteringen af mere grundlæggende problemer.
Selvstyreloven rummer tre forskellige ansvarsfordelinger - og giver dermed anledning til tre forskellige procedurer i Rigsfællesskabet - for henholdsvis i) internationale aspekter af overtagne områder, ii) for ’almen’ udenrigspolitik og iii) for sikkerhedspolitik. Men at trække grænserne for, hvad der bliver defineret som sikkerhedspolitik, er politisk umuligt: Trækkes grænsen vidtgående, vil det rulle selvstyret tilbage. Trækkes grænsen indskrænket, vil det være ubærligt for en grundlovsfortolkning, der insisterer på et dansk monopol på at føre sikkerhedspolitik.
Selvom Naalakkersuisuts forhandlinger med USA forud for lanceringen af “hjælpepakken” umiddelbart faldt fint indenfor rammerne af Selvstyreloven og Igaliku-aftalen, kom både processen og indholdet som sagt bag på en række MF’ere.
Under forløbet offentliggjorde USPU en pressemeddelelse, hvor udvalget så bort fra Igaliku-aftalen som grundlag for ”hjælpepakken”. I stedet lod udvalget historien begynde med de Memoranda of Understanding som Grønland i 2019 indgik med USA, der beskæftigede sig specifikt med mineralsektoren og investeringer i mineralforskning i Sydgrønland. Hensigten var måske på den måde at understrege rækkevidden af selvstyrets sædvanlige kompetence til at varetage udenrigsaspekter af overtagne områder, uden behov for at legitimere dette med særskilte aftaler med København.
Trods den danske udenrigsministers og den amerikanske ambassade i Danmarks forsikringer om, at aftalen om “hjælpepakken” blev indgået i samarbejde og koordination med den danske regering, pegede hele affæren på, at modstridende langsigtede mål udfordrede ønsket om mere information og bedre koordination mellem Grønland og Danmark: Grønlandsk selvbestemmelse over for et dansk ønske om at bevare en tæt forbindelse. Det må for udenforstående være noget uklart, om Grønland og Danmark egentlig udgør én enhed i alle sikkerhedspolitiske spørgsmål.
I sin helhed fremstår sagen om den amerikanske ”hjælpepakke” som et klart eksempel på, hvor umuligt det er at afklare gråzonen mellem udenrigspolitiske aspekter af overtagne områder’ og egentlig sikkerhedspolitik - netop fordi et grønlandsk ønske om at agere og fremstå selvstændig kan trumfe behovet for at optræde koordineret.
Udfordringerne og gråzonerne er mange, men der er lavthængende frugter at plukke. Den vigtigste drivkraft er erkendelsen af, at de nuværende og forældede kommunikationslinjer i sig selv er uhensigtsmæssige for både grønlandske og danske mål og interesser samt for landenes indbyrdes samarbejde. Vejen frem må derfor være udarbejdelsen af styrkede procedurer for, hvordan sager skal håndteres, og hvilke prioriteringer der skal styre dem. Første skridt bør være Inatsisartuts ændring af lovgivningen, så USPU bliver inddraget lige så forpligtende af Naalakkersuisut, som Udenrigspolitisk Nævn bliver inddraget af regeringen.
Ved at gøre de procedurer og dialoger, der legitimerer rigsfællesskabets udenrigs- og sikkerhedspolitik i Grønland, klarere og stærkere, bliver det måske muligt at diskutere det reelle indhold i relationerne til de påtrængende stormagter – i stedet for at diskutere procedurer og slås med kolonitidens spøgelser.